专家们画好了路线图，却忘了修路

2025 年 9 月，尼日利亚联邦通信、创新与数字经济部发布了更新版的国家人工智能战略（NAIS）。八十页。五大战略支柱。三十四项战略。外加一份关于成为“伦理与包容性 AI 创新全球领导者”的愿景声明。

全是空话

好吧，严格说来也不全是。

细读之下，它是一份关于“意图”的令人印象深刻的文件。

  • 超过 150 位利益相关方参与了贡献。
  • SWOT 分析对尼日利亚的基础设施缺口相当诚实。
  • 风险矩阵比大多数可类比的非洲战略文件更严谨。
  • 编写它的人显然理解自己所处的格局。

但理解一片土地的格局，和建造能改变它的东西，是两种不同的活动。而这两者之间的差距，对每一个等着这份战略告诉自己“接下来能做什么”的建设者、研究者和从业者来说，都至关重要。

这份文件做对了什么

该给的功劳要给。NAIS 正确地指出了尼日利亚在 AI 准备度上的核心问题：

  • 不可靠的电力基础设施。
  • 单薄的数据中心容量。
  • 人才外流的加速远超人才管道的补给能力。
  • 研发支出仅占 GDP 的 0.2%，而全球平均水平是 2.2%。
  • 宽带速度上，尼日利亚移动端全球排名第 111 位，固定宽带排名第 140 位。

它还直接点名了治理问题，在自己的 SWOT 分析中把治理挑战和监管不确定性明确列为弱项。这种体制内的自知之明并非一文不值。

这份文件整合了真实存在的法律基础设施，比如《国家数据保护法》（National Data Protection Act）、《网络犯罪法》（Cybercrimes Act）和现行知识产权法，所以我们知道它的治理支柱并非无锚漂浮。它甚至引用了成熟的国际框架，包括 NIST AI Risk Management Framework（NIST 人工智能风险管理框架）和 AIGN 治理模型，而不是从零开始重新发明原则。

对一份由政府部门出品的国家战略文件来说，这些是真实的优点。

这份文件做不到什么

接下来就……有问题了。一份正确识别了每一个障碍、然后提出要通过协作平台、宣传活动和卓越中心来解决这些障碍的战略文件，什么也没解决。它只是把问题描述得足够详细，看起来像是认真要解决它。

NAIS 没有预算：没有指示性区间，没有占 GDP 的目标比例，没有按支柱划分的资金盘子。

每一项战略——从部署国家高性能计算中心到在尼日利亚各地启动 AI 加速器——都没有任何财务依据。一份只说“建立国家 HPC 中心”、却不说明这要花多少钱、钱从哪里来的战略，不是战略。那是一份排过版的愿望。花 10 万美元还是 100 亿美元都无所谓……反正我们永远“在预算之内”。

三十四项战略以同等权重并列呈现，没有任何先后排序的逻辑。基础设施必须先于人才培养，人才培养必须先于应用普及，应用普及必须先于治理执法。这是一条真实且后果重大的依赖链，而这份战略对此毫不认账。

当一切都是优先事项时，实际效果就是什么都不是。

结论部分作为方法论概念提到的 KPI，从未真正嵌入到各个战略支柱之中。不存在任何机制，可以让 NITDA 或 NCAIR 为某个事先宣布的具体结果负责。这种问责是姿态性的，不是结构性的。

薛定谔的蓝图

2025 年 9 月的文件并不是第一版。此前公开流传过 2024 年 8 月的草案，而那份草案里有一个标题为“实施计划”的 1.5 节。

它有四个列明名称的小节：治理结构与协调机制、关键里程碑与时间表、监测与评估框架、资源配置与资金机制。

这些小节，每一个都是空白的。

标题之下，空无一字。

按这份文件自己的说法，2024 年 4 月 15 日至 18 日举行了一场由部长牵头、为期四天、150 多位利益相关方参加的研讨会，产出了一份包含可衡量目标和成文依赖关系的实施路线图。

产出这份战略的研讨会，名称不是“为尼日利亚制定国家 AI 战略”，而是“为尼日利亚国家 AI 战略制定高层战略与实施计划”。

文件明确写道，这些会议“阐明了国家 AI 愿景、可衡量的影响目标、实施路线图、治理结构，以及推动尼日利亚迈向 AI 驱动型经济的必要步骤，并对关键依赖关系有清晰的把握”。

那份路线图没有出现在 2024 年 8 月的草案里。

也没有出现在 2025 年 9 月的版本里。

它没有在任何地方发表过。

更能说明问题的是，2025 年 9 月的定稿保留了描述那场研讨会及其实施产出的引言段落，仍然声称这些产出经由 2024 年 7 月至 2025 年 1 月之间的后续研讨会议得到了验证。

而战略本身并不包含任何一份实施计划。

没有任何说明解释这一缺失。

文件就这么往下走了。

2024 年 8 月的草案至少在结构上是诚实的：它通过那些空白标题承认，实施规划是一个尚未完成的必要组成部分。但这引出了一个文件从未回答的问题：那场为产出实施计划而专门召开的研讨会，发生在草案发布之前四个月。那些产出去哪儿了？

  • 会议开了四天。
  • 150 多位利益相关方参加。
  • 部长亲自出席。

按文件自己的说法，会议产出了可衡量的影响目标、一份实施路线图和清晰的依赖关系。而这些工作，在已发布的任何内容里都看不到。

2025 年 9 月的版本随后做了一次偷懒的掩饰：删掉空白标题，让初次阅读的读者以为这份战略比实际更完整。没有解释。没有说明。

那换来的新增内容是什么？

一处对宽带连接计划的引用——而文件自己引用的数据显示，这项国家计划并没有达成它的目标。

一句稍作收紧的愿景声明。一个更新后的 Oxford Insights 排名，反映尼日利亚从第 103 位升至第 94 位——而这一进步被明确归因于测量框架里的“愿景”维度。

换句话说，尼日利亚提升 AI 准备度得分的主要方式，是拥有了一份看起来更可信的战略文件。

参与感剧场

NAIS 把自己描述为包容、协作、自下而上的政策制定的产物。前言强调多方利益相关者的积极参与。结论记录了一个向个人和组织开放的公开评议流程。

这些说法被实际检验过。

Nigerian Ethical AI Framework（尼日利亚伦理 AI 框架）——一套为在尼日利亚运行的 AI 系统独立开发的合规与治理架构——通过该部的官方邮箱和网站申请表，被直接提交给了该部。

针对该部明确号召的尼日利亚 AI Collective，也提交了志愿者申请。

迟迟没有回音之后，又向该 AI Collective 做了跟进。

“我们很高兴你对 Collective 的工作感兴趣。团队很快会有人联系你。欢迎加入 Nigeria AI Collective。”

那是 2025 年 6 月的事。

从那以后，彻底杳无音讯。

当一份战略文件声称向外部意见开放，却拿不出任何书面证据表明外部意见影响了产出时，那些关于“参与”的语言就变成了一种合法性信号的表演。

无论初衷如何，这都会给国际资助方和合作组织造成误导——他们的资源承诺，正是以这种语言所暗示的包容性流程为前提的。

寻路

在下结论之前，我先去找了反方论据。

2025 年 9 月的 NAIS 引用了 NITDA 的《战略路线图与行动计划 2.0》（SRAP 2.0），称其为一个对齐的框架。

术语表里使用的官方措辞，暗示某处存在一套结构化的实施架构。而且坦白说，断言 150 位专家和一位部长开了四天会、最后什么成果都没落到任何地方，既不厚道，也实在草率。

于是我去找了。

NITDA 的战略路线图与行动计划（SRAP 2.0）真的存在！🎉

这是一份 33 页的文件，覆盖 NITDA 2024 到 2027 年的战略方向。乍一看，找到它让人大大松了一口气。

实施工作当然是有去处的。

一场由部长牵头、150 多位利益相关方参与的研讨会产出了成果，然后由一个专业机构把它落实成交付路线图——当然是这样。

那才是合乎逻辑的顺序。事情本该这样运转。

于是我系统地通读了它，带着四个直接来自 NAIS 承诺的具体问题：

  1. SRAP 2.0 是否落实了 NAIS 的五大支柱？
  2. 它的 AI 目标是否对应 NAIS 的各项战略？
  3. 它是否填上了 2024 年 8 月草案的四个空白小节——治理结构、里程碑时间表、监测框架、资源配置？
  4. NCAIR 的职责是否被明确规定，并配有责任人和截止日期？

四个问题的答案都是

不

SRAP 2.0 根本没有对应或落实 NAIS 的五支柱结构。

AI 只是作为单一支柱下六项地位平等的新兴技术之一出现，与无人机、物联网、机器人、区块链和增材制造并列。

没有独立的 AI 章节，没有对 NAIS 架构的映射，也没有把 NAIS 当作一份需要专门实施支持的独立文件来对待。

SRAP 2.0 里与 AI 沾边的目标——40 篇研究论文、20% 的商业化率、募集 1750 万美元——是摊在全部六项新兴技术上的通用指标。它们不对应任何一个 NAIS 战略支柱。读起来像数字经济的宣传口号，而不是 NAIS 的执行方案。

关于那四个空白小节：SRAP 2.0 没有任何针对 AI 的治理架构。它有年终目标，但没有分阶段里程碑，没有季度基准，没有任何构成分阶段实施时间表的内容。

它的成功指标以大号数字图形的形式散布全文，但没有监测机制，没有指定的审查机构，没有报告节奏，没有偏差响应规程。而且整份文件里没有一个预算数字。没有针对 AI、针对 NCAIR、或针对其八大支柱中任何一项的分项拨款。

NCAIR 出现了两次。一次是在对过往成绩的回顾里。一次是作为未来交付项：“改造 NCAIR，建立 AI 与网络安全体验及孵化中心”，截止期限是 2024 年。这个期限已经过去了。

SRAP 2.0 本身不包含任何完成情况的核验。整份文件里没有点名任何一位责任人。它把 AI 当作更宏大的数字经济议程的一个组件。而 NAIS——就其作为政策文件存在而言——在其中看不到任何实施的脊梁。

NAIS 把 SRAP 2.0 称为对齐的框架，而 SRAP 2.0 只提到 NAIS 一次——被列为 NITDA 执行职责下的七项政策之一，夹在国家区块链政策和国家数据战略之间。

第 8 页上一句话的确认，就是 SRAP 2.0 对尼日利亚国家 AI 战略的全部处理。

  • NAIS 的任何一个支柱都没有映射到 SRAP 2.0 的任何支柱。
  • SRAP 2.0 的四年计划里没有出现任何 NAIS 专属的里程碑。
  • 对这份 NITDA 已正式列为自身执行职责的战略，不存在预算、不存在指定责任人、不存在交付架构。
  • 两份文件都不包含 2024 年 4 月那场研讨会受命产出的实施工作。

徒具测量外形的指标

SRAP 2.0 并非纯粹的愿景。它有数字目标、年终期限，里程碑之间也有一些区分。这让它比 NAIS 更有结构，但这不意味着它是一份实施计划。

这些数字是真的……但愿如此。

  • 到 2027 年培养 300 万名科技人才。
  • 到 2027 年数字素养达到 70%。
  • 成功的网络攻击减少 40%。
  • 在全国建立 444 个创新空间。
这很可疑

这些数字以大号粗体图形的形式出现在整份文件中，赋予页面一种问责制的视觉语法。但视觉语法和问责架构是两回事，SRAP 2.0 有前者，没有后者。

完全缺席的，是一切能让这些数字成为治理承诺、而不只是愿景目标的东西。

整份文件没有任何预算数字。没有一奈拉、一美元被分配给任何支柱、倡议或目标。没有资源配置，战略规划只是一张愿望清单。

没有点名的责任人。每一项倡议都悬浮着，无人认领。“NITDA 将……”已经是文件里最接近问责的表述。没有点名任何司局。没有任何官员负责。没有任何单位被确定为某项具体承诺的交付牵头方。

没有后果架构。文件里没有任何条款说明：如果 2025 年的 PKI 目标落空，或者 3MTT 只交付了 90 万而不是 300 万人才，会发生什么。没有补救规程，没有升级路径，没有问责触发器。这些目标生活在一个没有后果的环境里。

没有监测机制。没有设立审查机构。没有定义报告节奏。不存在点名的监督结构。没有第三方审计条款。成功指标以平面设计元素的身份遍布全文，却不连接任何可以追踪、核验、或对其达成与否做出反应的系统。大多数目标直接从当下跳到 2027 年，没有中间检查点。没有任何季度或半年度里程碑，可以在目标彻底落空之前进行纠偏。

关于那份回顾

这份文件对 SRAP 1.0 的处理值得专门注意，因为它展示了同一套模式的反向运作——用问责的外观，回避问责的实质。

SRAP 1.0 完成了 64 项倡议中的 41 项。文件把这呈现为有效执行的证据。36% 的失败率被重新包装成这样一句话：“其余 23 项倡议已体现在 SRAP 2.0 中。”未完成的工作被悄无声息地滚入下一个周期，却没有任何分析：这 23 项倡议为什么失败，花了多少钱，它们的失败对依赖它们的尼日利亚人意味着什么。

这是披着延续性规划外衣的重大危险信号。在任何严肃的公共行政审计里，未经解释的倡议失败被径直结转、且没有问责分析，都会是一个令人警觉的发现。

文件对初创企业资助的处理同样需要较真。NITDA 直接扶持了 345 家初创企业，争取到 40 万美元和 3.82 亿奈拉的资助，并参加了包括 GITEX 和 LEAP 在内的国际论坛。这些是 NITDA 干预有据可查的直接成果。

文件接着写道：“这些努力为尼日利亚技术创新生态系统的成长做出了重大贡献，帮助尼日利亚初创企业在 2019 至 2023 年间创造了超过 10,000 个就业岗位，募集了超过 50 亿美元。”

仔细读这个句子的结构。NITDA 争取到的是 40 万美元。生态系统募集的是 50 亿美元。“做出了重大贡献”这个短语把这两个数字架在了一起，却没有建立任何因果机制。

那 50 亿美元是由 NITDA 身处其中的整个生态系统募集的。这种暗示性的贡献主张在技术上无法被扣实，因为文件从未说 NITDA 募集了 50 亿美元；但在功能上，它把一个 50 亿美元的结果和 NITDA 的 40 万美元干预放进同一个段落，再用因果性的语言把它们连起来。

我们得到的不是准确的归因，而是一种修辞结构：既能扛住质疑，又暗示着它无法证实的功劳。

诚实的裁决

SRAP 2.0 过不了一场严肃的公共行政审计，因为它回答不了任何实施计划都必须回答的三个基本问题：

  • 谁负责
  • 投入了哪些资源
  • 目标落空时会发生什么

数字目标给了它一副问责架构的外观。预算数字、点名责任人、后果规程和监测机制的集体缺席，意味着这副架构是装饰性的。尼日利亚现在拥有一份没有实施计划的国家 AI 战略，和一份没有实施基础设施的执行机构路线图。

专家们画好了路线图，但路不在战略里，也不在路线图里。

在尼日利亚已公开的数字治理架构中，哪里都找不到它。

于是我们有了一整个在盲飞的行业。

一个可实施的框架到底长什么样

NAIS 缺少后果架构，并不是尼日利亚的独有现象。这是全球各国 AI 战略的典型失败模式，而在政策宣示与执法之间的落差天然巨大的弱制度环境里，它更为尖锐。

一个可实施的 AI 治理框架至少需要：一条有明确入口的合规生命周期、风险分级、第三方审计要求，以及二元判定而非愿景式的认证结果。

它需要把具体金额对应到具体违规行为的罚则结构。它需要一个独立性由架构保证、而不是由措辞宣称的执法机构——也就是说，它的预算、任命程序和信息公开要求，在结构上与它所监督的部委相互隔离。

它首先需要的，是一套后果架构。

一个结果自动触发响应的系统，而不是等着某位同时拥有权力和政治意愿的决策者出手。

权力与意愿的这种组合，在任何制度环境里都是稀缺的。设计依赖于它的问责体系，就是设计一套会在最需要的那一刻失灵的体系。

NAIS 没有这些。它列出了机构和愿景，却从未描述那套官僚程序：一个不合规的 AI 系统将如何被识别、审计、处罚和纠正。它把一个“AI 治理监管机构”列为成果，却不说明由谁任命、预算如何受到保护、以何种法律授权触发其执法行动。

这不是后续政策文件能轻易填上的缺口，因为生产出一份没有后果架构的战略文件的那套激励结构，同样会生产出没有后果架构的后续文件。

这对你意味着什么

如果你是一名一直等着 NAIS 指明方向的尼日利亚 AI 研究者、建设者、创业者或从业者，那么诚实的讯息是：它能提供的方向有限，而且这种局限是结构性的，不是偶然的。

这份战略告诉你：政府已经正式承诺把 AI 发展列为国家优先事项。这个承诺会改变国际资助方与尼日利亚 AI 项目的互动方式，会创造出可以用来争取特定资源的制度抓手，也会向外国合作伙伴释放信号：这里存在一个值得参与的政策环境。

这份战略无法告诉你的是：你构建的 AI 系统将如何被治理，哪些合规要求会被真正执行，不合规的真实代价是什么，以及文件里的基础设施承诺是否会在任何与你当下决策相关的时间线上兑现。

在最实际的意义上，你是在没有可靠地图的情况下行进。

这不是停止建设的理由。这是带着对所处环境的清醒认知去建设的理由。能最有效穿越这段时期的建设者，不是那些等待上游给出清晰指引的人——那种指引可能永远不会以可操作的形式到来。而是那些下过功夫、搞清了这个环境真实的约束、真实的执法缺口、真实的机会，并据此建设的人。

NAIS 是一份有用的文件，但不是一份足够的文件。这两者之间的差别影响深远，理解这个差别的人，比不理解的人站在更有利的位置。

尼日利亚 AI 生态真正需要的框架——可运转的合规架构、自动化的后果系统、能够穿越政治周期的治理结构——不必等政府来产出。它们可以独立开发、在实践中检验，并从下而上推入政策对话，而不是自上而下地被动接收。

这项工作已经在进行中。问题在于，这个生态里是否有足够多的人足够清楚地理解自己是在什么条件下建设，从而去要求更好的东西——并在要求无人回应时，自己动手把它建出来。

Nigerian Ethical AI Framework（尼日利亚伦理 AI 框架，NEAIF）和 Governing by Data 是两套独立开发的框架，针对的正是本文所指出的合规与问责缺口。

两者均已公开发布。